Regula este că actele administrative normative cuprind reglementări cu caracter general, impersonal care produc efecte față de toată lumea, iar actele individuale produc efecte față de o persoană sau anumite persoane identificate în cuprinsul actului. Intră în sfera actelor administrative normative hotărârea de guvern care stabilește prețuri maximale pentru unele produse, hotărârea unui consiliu local prin care se stabilesc taxele locale etc. În schimb, în sfera actelor administrative individuale intră: diploma, decizia de pensionare, procesul-verbal de contravenție, autorizația de construcție etc.

În practică, s-a ivit o problemă care a necesitat sesizarea ÎCCJ pentru a o lămuri: dacă poate fi invocată excepția de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual, direct în recurs.

Caz practic

Firma X a chemat în judecată pe primarul comunei A și comuna A și a cerut anularea unui act emis de autoritățile publice pârâte și obligarea acestora la emiterea unei autorizații de construire pentru lucrările de înlocuire a conductei și  branșamentului de gaze naturale.

În ianuarie 2015 acțiunea a fost respinsă, a fost admisă cerea de intervenție a S.C. G.S.A. Firma X este concesionar al serviciului de distribuție a gazelor naturale din comuna A, iar autorizația de construcție se emite la solicitarea titularului unui drept real asupra unui imobil. Cererea de emitere a autorizației de construire a fost respinsă pe motiv că documentația nu cuprinde toate acordurile cerute prin certificatul de urbanism, respectiv acordul proprietarului de rețea de distribuție. Astfel, firma X nu a probat că certificatul de urbanism ar fi fost anulat de o instanță de judecată. În aceste condiții refuzul pârâtelor de a soluționa cererea firmei X a fost legal.

Împotriva acestei sentințe firma X a declarat recurs și a invocat excepția de nelegalitate a certificatului de urbanism emis de pârâtul primar al comunei A, act administrativ care condiționează emiterea autorizației de construire de necesitatea obținerii acordului proprietarilor. Intervenienta S.C. G.S.A. a invocat inadmisibilitatea invocării excepției de nelegalitate pentru prima dată în recurs. În aceste condiții, s-a impus sesizarea ÎCCJ pentru a clarifica dacă se poate sau nu invoca excepția de nelegalitate a unui act administrativ direct în recurs.

Ce prevede legea cu privire la acest aspect?

 Știrile juridice prevăd că legalitatea unui act administrativ cu caracter individual indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. Instanța învestită cu fondul litigiului poate soluționa această excepție fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunța. Dacă se pronunță asupra excepției prin încheierea interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul.

Dacă instanța a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual și în fața sa a fost invocată excepția de nelegalitate, atunci va soluționa cauza fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

Rețineți că actele administrative cu caracter normativ nu fac obiectul excepției de nelegalitate, iar controlul judecătoresc asupra acestora se exercită de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare.

Care au fost opiniile instanțelor de judecată?

Unele instanțe au susținut că excepția de nelegalitate poate fi invocată direct în recurs pentru că nu declanșează un nou litigiu, ci rezolvă un incident procedural. Alte instanțe au fost de părere că nu se poate invoca excepția în recurs, pentru că aceasta este un mijloc de apărare, iar părțile nu se pot folosi în căile de atac de alte mijloace de apărare în afara celor invocate în fața instanței de fond.

Ce a decis ÎCCJ?

ÎCCJ a pronunțat Decizia 36/2016 care a fost publicată în Monitorul Oficial 104 din 7 februarie 2017. Dacă excepția de nelegalitate ar fi invocată în apel, ea poate fi cercetată de instanță, pentru că apelul exercitat în termen duce la o nouă judecată asupra fondului.

Analizând textele din Codul de procedură civilă care prevăd că dispozițiile de procedură privind judecata în primă instanță și în apel se aplică și în instanța de recurs, înseamnă că și instanța de recurs care soluționează recursul după judecata în apel, analizează fondul cauzei cu privire la nelegalitatea deciziei recurate. Cu toate că recursul este o cale extraordinară de atac care implică compararea hotărârilor atacate doar pentru motive de nelegalitate, instanța de recurs soluționează fondul litigiului.

Textul de lege supus analizei ÎCCJ prevede că această excepție de nelegalitate poate fi invocată oricând în cadrul unui proces. Dacă această sintagmă s-ar interpreta că excepția nu poate fi invocată în recurs, ar contrazice principiul conform căruia legea trebuie interpretată în sensul aplicării ei, iar nu în sensul neaplicării.

ÎCCJ consideră că invocarea excepției de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual în recurs, nu ar fi neconstituțional, pentru că partea interesată are dreptul de a promova o acțiune directă prin care să solicite verificarea legalității actului administrativ în cauză, cu suspendarea soluționării litigiului principal.

Folosind același raționament ca cel de sus și în cazul textului supus analizei ÎCCJ, rezultă că atunci când excepția de nelegalitate este soluționată de instanța de recurs, aceasta se va pronunța întâi asupra excepției și apoi va soluționa fondul litigiului.

În concluzie, ÎCCJ a admis sesizarea și a stabilit că textul supus analizei va fi interpretat în sensul în care invocarea excepției de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual se poate face direct în recurs.